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  2017年10月8日,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》,提出要“总结药品上市许可持有人制度试点经验”,加强“药品医疗器械全生命周期管理”,并首次提出要实施医疗器械上市许可持有人制度。

  医疗器械注册人制度即上市许可持有人制度

  2017年12月7日,原上海市食品药品监督管理局发布了《中国(上海)自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》(以下简称《试点方案》),开始试点注册人制度。《试点方案》中的医疗器械注册人制度,是指符合条件的医疗器械注册申请人可以单独申请医疗器械注册证,然后委托给有资质和生产能力的生产企业生产,从而实现医疗器械产品注册和生产许可的“解绑”。

  根据医疗器械注册人制度的定义,医疗器械注册人概念有以下几个重要内涵:

  其一,医疗器械注册申请人是注册人的前位概念。我国现行《医疗器械监督管理条例》(以下简称《条例》)规定,对风险较高的第二类和第三类医疗器械实行注册许可管理。申请医疗器械产品注册的主体均是注册申请人,注册成功持有《医疗器械注册证》的主体就是注册人。

  其二,自然人、研发机构、企业法人可以成为医疗器械注册申请人。医疗器械注册申请人概念是由《条例》在2014年修订实施时首次提出的,但谁可以充当注册申请人却没有在《条例》中得到明确。上海市试点的医疗器械注册人制度,允许符合条件的科研人员、研发机构、企业申请注册而成为注册申请人。《试点方案》要求注册申请人/注册人的住所或生产地址位于上海自贸区内,生产受托方可在上海全市内。2018年7月,上海市的试点扩大至全市范围,允许上海市范围内的医疗器械注册申请人委托上海市医疗器械生产企业生产产品。

  其三,医疗器械注册人享有“高度选择权”。医疗器械注册人可以根据自身情况,选择自己生产或委托他人生产样品和成品。对于申请注册时不具有生产条件的注册申请人,获证后如果自愿生产的,则要申请《医疗器械生产许可证》成为生产企业进行生产;如果获证后不愿自己生产的,可以直接委托具备生产条件的受托方生产。

  其四,医疗器械注册人是一个法律责任高度集中的主体。医疗器械注册人必须具备医疗器械产品全生命周期质量管理能力,对医疗器械上市前的设计开发、临床试验、生产制造等环节,以及上市后的流通销售、售后服务、产品召回、不良事件报告等环节承担全部法律责任。一言以蔽之,就是注册人要承担整个产品生命周期中各环节应承担的法律责任。

  再说到上市许可持有人制度,它是以许可持有人为基本调整对象,规定了许可持有人在产品全生命周期中的权利义务,是质量责任的首要承担者。该制度下,产品的注册许可和生产许可实现分离,申请人、上市许可持有人在不同的阶段承担不同的法律义务。在医疗器械注册人制度中,注册申请人获得注册证后,由于医疗器械注册证不能转让,因此,注册人就转变为上市许可持有人。由此可见,两个制度尽管名称不同,但内涵一致——医疗器械注册人制度其实就是现行医疗器械法规背景下的上市许可持有人制度。

  上市许可持有人制度 构建的必要性

  当前医疗器械法规背景下,现有制度主要存在以下两大问题:

  其一,医疗器械法规缺乏协调统一,体系上下不衔接。

  医疗器械安全治理涉及产业安全和产品质量安全两大方面,前者要求医疗器械企业、产品种类和数量能够满足国家和社会发展需要,后者要求医疗器械安全有效和质量风险可控,并能够满足人们对高品质医疗器械产品的需求。在我国医疗器械安全治理法规体系中,国务院制定的《条例》成为医疗器械行业的“母法”,许多基本的医疗器械管理制度都是由《条例》确定的。在医疗器械上市前管理中,注册和生产是影响医疗器械安全治理的两大环节。《条例》分别设置了注册许可和生产许可对两大环节实施行政审批,并确立了“先产品注册,后生产许可”的模式。该模式主要有四点内涵:一是自然人、组织、法人等所有符合《行政许可法》要求的主体,都可以作为医疗器械注册申请人申请注册许可;二是获得注册证许可的主体,可以自愿选择自己建厂生产或直接委托生产;三是自愿生产而不具备生产条件的,可以继续申请生产许可建厂生产;四是不愿自我生产的,可以直接委托生产并不受有无生产许可的影响,因为客观上只有不具备生产条件(没有生产许可)才需要委托他方生产。

  诚然,《条例》作为上位法确立的立法内涵还需要部门规章等下位法承接落实。但是,与《条例》配套实施的《医疗器械注册管理办法》《医疗器械生产监督管理办法》等部门规章并没有与《条例》做到有机衔接,导致医疗器械安全治理体系缺乏协调统一。主要表现在:一是除创新医疗器械外,医疗器械注册申请人局限在医疗器械生产企业这一狭小范围内;二是在注册申报阶段,非创新医疗器械的样品不得委托生产;三是在委托生产阶段,委托方和受托方均要具备注册许可和生产许可;四是在产能不足时才能委托生产,获得注册许可后不能自行不生产而直接委托他方生产;五是最多只能委托一家生产企业生产。

  其二,医疗器械注册与生产捆绑,扭曲市场资源配置。

  医疗器械注册与生产管理的捆绑模式,将医疗器械的注册申请人与日后的生产活动进行了深度捆绑。它既要求医疗器械注册申请人主要是医疗器械生产企业,又要求医疗器械委托生产中的双方均获得注册许可与生产许可。此种情形下,医疗器械注册申请人被严重限制在医疗器械生产企业这一小范围内,其他科研人员与机构、研发非创新医疗器械的其他企业均不能申请医疗器械注册证,背离了《条例》的立法初衷。只有委托方和受托方都具有注册证以及生产许可证时才能进行委托生产,这从某种程度上扭曲了医疗器械生产的内涵,而且不利于社会资源的自由流通。这种僵硬的限制没有照顾到行业分工的现实需要,实际上背离了社会化大生产的社会协同要求。

  在捆绑模式制约下,除了创新医疗器械注册可以由一般企业申报外,其他产品均由医疗器械生产企业申请注册,大量掌握先进技术的科研人员和研发机构被拒之门外,不利于科研成果的及时转化。医疗器械生产企业不仅需要拿到注册证,而且还要投入大量人力物力建立厂房进行生产,成本巨大,不利于社会资源的合理配置。另外,在产能不足的情形下,委托方将产品委托给同样持有《医疗器械注册证》和具有相似生产条件的受托方生产,由于双方互为市场的竞争方,委托方在知识产权保护、技术资料转移等方面有较大的顾虑和担忧,并不利于委托生产的开展。可见,现行规定不但束缚了科研人员与机构、企业的创新热情,而且不利于在工业化大生产背景下提升医疗器械产业的整体技术水平。


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